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| 【節(jié)能】后多哈時代的中國節(jié)能減排 |
| （時間:2012-12-28 9:13:04） |
涂建軍
2012年12月8日，在多哈舉行的聯(lián)合國氣候大會談判以戲劇性的方式閉幕：大會主席在短短兩分鐘內(nèi)強(qiáng)勢敲錘通過一攬子決議。
這個出人意料的舉動雖招致俄、美等國的抗議，但也避免了多哈氣候大會無果而終的尷尬結(jié)局。
多哈會議成果有限
從一攬子決議的實質(zhì)內(nèi)容來看，多哈大會收獲的成果非常有限。首先，《京都議定書》第二承諾期雖然達(dá)成，但加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表態(tài)不會參加，而美國甚至連第一承諾期都沒有加入過。歐盟為首的工業(yè)化國家在全球溫室氣體排放總量的比例已不足15%，該協(xié)議的政治意義要明顯高過氣候減排上的意義。加入第二承諾期的各國對減排的信心普遍不足。
其次，在發(fā)展中國家最為關(guān)注的氣候資金問題上，決議雖然重申發(fā)達(dá)國家需要為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供資金支持，并在2020年前實現(xiàn)“綠色氣候基金”每年1000億美元的目標(biāo)，但是多哈會議期間，發(fā)達(dá)國家以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為理由，拒絕給出提供資金的具體時間表。大會最后決定將資金問題拖延到2013年解決。
第三，2011年底在南非德班形成的“德班平臺”的主要任務(wù)是在2015年前達(dá)成一個適用于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)所有締約方的法律文件或法律成果。不過由于《公約》各締約方在多哈大會將主要的精力都放在《京都議定書》第二承諾期及長期合作行動工作組的協(xié)商上，有關(guān)德班平臺的談判要到2013年才會實質(zhì)性地展開。
國內(nèi)減排力度應(yīng)與國際談判脫鉤
多哈談判從形式上繼續(xù)推進(jìn)了國際氣候變化多邊進(jìn)程，但大會的成果并沒有在坎昆和德班減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上有任何提升，對發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化的迫切需求也沒有具體的中期資金承諾，更沒能彌合《公約》締約方之間的互信嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。
2009年，中國政府在哥本哈根氣候大會前主動承諾要將本國2020年的碳排放強(qiáng)度在2005年的基礎(chǔ)上降低40%~45%。以此為依據(jù)，中國政府首次在“十二五”規(guī)劃期間提出將國內(nèi)單位GDP碳排放強(qiáng)度降低17%。
雖然國際氣候談判暫時陷入僵局，不過從國內(nèi)的能源安全保障、環(huán)境污染控制、資源稟賦限制，以及落實“生態(tài)文明”和“美麗中國”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，未來中國自身的節(jié)能減排力度需要與國際氣候談判進(jìn)一步脫鉤，而不能過度依賴全球?qū)用娴恼勁羞M(jìn)展速度。
煤炭產(chǎn)業(yè)減排潛力最大
中國是全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，一年的消費(fèi)量接近全球總量的一半。根據(jù)國際能源署的報告，中國2010年燃煤產(chǎn)生的碳排放就已超過美國二氧化碳排放總量的17%。所以中國未來節(jié)能減排潛力最大的應(yīng)該是煤炭產(chǎn)業(yè)鏈——包括開采、運(yùn)輸和終端利用。
中國政府在《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確規(guī)定：要將全國2015年的煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)總量都控制在39億噸左右。不過，中國2011年煤炭產(chǎn)量已高達(dá)35.2億噸，同時還進(jìn)口1.824億噸，一舉超過日本成為全球煤炭第一大進(jìn)口國。因此，要同時實現(xiàn)上述目標(biāo)的可能性不大。
鑒于國內(nèi)煤炭開采增長過快，環(huán)境上難以為繼，在繼續(xù)深化節(jié)能力度、大力推進(jìn)需求側(cè)管理、低碳燃料代煤、碳排放貿(mào)易試點(diǎn)、環(huán)境成本內(nèi)部化等政策手段后，中國政府不妨考慮將煤炭國際貿(mào)易作為調(diào)控國內(nèi)煤炭產(chǎn)量的一個政策工具。通過鼓勵沿海地區(qū)進(jìn)一步加大煤炭進(jìn)口力度，來倒逼“十二五”期間國內(nèi)煤炭生產(chǎn)總量天花板的實現(xiàn)。
從大規(guī)模代煤的角度來看，發(fā)展核電對中國是非常自然的選擇。但福島核危機(jī)對中國核電行業(yè)重重地敲了一記警鐘，根據(jù)最新公布的《核電安全規(guī)劃（2011~2020年）》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2011~2020年）》，“十二五”期間中國只在沿海安排少數(shù)經(jīng)過充分論證的核電項目廠址，不安排內(nèi)陸核電項目，全面提高核電行業(yè)準(zhǔn)入門檻，并按照全球最高安全要求新建核電項目。有鑒于此，中國政府未來需要進(jìn)一步加大通過其他低碳燃料代煤的力度。
天然氣是個不錯的選擇
從優(yōu)化中國能源結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，大力發(fā)展天然氣是個不錯的選擇，因為天然氣的溫室氣體和空氣污染物排放強(qiáng)度都遠(yuǎn)低于煤炭。此外，如果中國能夠成功開發(fā)本土天然氣資源而非一味依賴進(jìn)口，對加強(qiáng)能源安全也意義重大。
根據(jù)美國能源信息署和中國國土資源部的評估，中國頁巖氣技術(shù)可采資源量高居全球第一。鑒于美國頁巖氣革命對其能源獨(dú)立自主性和全球能源格局的深遠(yuǎn)影響，中國非常渴望復(fù)制美國頁巖氣行業(yè)的成功。根據(jù)《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011~2015 年）》，2015年中國頁巖氣產(chǎn)量規(guī)劃目標(biāo)為65億立方米。
不過若干潛在的障礙可能阻止中國挖掘本國頁巖氣的潛力。首先，“技術(shù)上可采”不等于“經(jīng)濟(jì)上可獲取”。其次，中國的頁巖氣區(qū)塊一般位于山區(qū)和遙遠(yuǎn)的沙漠，而且深埋地下。再次，水力壓裂技術(shù)需要大量的水，而中國許多頁巖氣田的水資源嚴(yán)重短缺。即使在水源相對豐富的地區(qū)，缺乏經(jīng)驗或不負(fù)責(zé)任的鉆探很可能會污染當(dāng)?shù)氐乃Y源。
但中國還是有可能最終復(fù)制美國頁巖氣的成功。不過中國政府需為此大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等基本政策的改革。只有這樣，國內(nèi)頁巖氣的開發(fā)才能吸引掌握核心技術(shù)的國際油氣公司和富有活力的中小型民營企業(yè)參加，而以上利益攸關(guān)方的積極參與對中國頁巖氣的成功而言是必不可少的。
釋放可再生能源潛力
過去十年，中國在可再生能源領(lǐng)域取得了舉世矚目的進(jìn)步。中國光伏電池的制造能力和風(fēng)電市場的規(guī)模都高居全球第一。不過，中國可再生能源行業(yè)技術(shù)含量不高、低質(zhì)量無序擴(kuò)張等亂象也為該行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了極大的隱患，這是中國政府在“十二五”期間需著力應(yīng)對的挑戰(zhàn)。
首先，國內(nèi)電網(wǎng)現(xiàn)存的管制機(jī)制與可再生能源的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，中國政府必須通過深化電力體制改革來推進(jìn)可再生能源，尤其是分布式發(fā)電的健康發(fā)展。
其次，國內(nèi)可再生能源行業(yè)普遍存在產(chǎn)能過剩的問題。光伏產(chǎn)業(yè)尤其突出。中國各級政府只有深刻反思該行業(yè)無序補(bǔ)貼的亂象，并認(rèn)真總結(jié)與歐美等國在可再生能源貿(mào)易爭端上的經(jīng)驗教訓(xùn)，才有可能在未來避免相關(guān)產(chǎn)業(yè)大起大落式的發(fā)展模式,并充分釋放可再生能源在節(jié)能減排領(lǐng)域的潛力。
當(dāng)然，僅僅將國內(nèi)節(jié)能減排的重心放在能源上游領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。能源效率、需求側(cè)管理、技術(shù)革新、諸如碳排放貿(mào)易試點(diǎn)等市場化的政策工具都應(yīng)該是中國能源和氣候戰(zhàn)略不可或缺的部分。
不過，即便中國政府實施了以上提及的所有政策建議，中國一國能夠?qū)崿F(xiàn)的節(jié)能減排量還是無法解決全球性的氣候問題，因此中國需要進(jìn)一步強(qiáng)化在低碳發(fā)展領(lǐng)域的國際合作。
在“拯救四國”基礎(chǔ)上加強(qiáng)國際合作
從全球能源和環(huán)境問題的角度看，當(dāng)前國際格局是建立在“拯救四國”（CURE）集團(tuán)的基礎(chǔ)上，該集團(tuán)包括中國、美國、俄羅斯及歐盟。考慮到該集團(tuán)未來幾十年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量、能源消費(fèi)和二氧化碳排放量在世界中的份額將超過一半，中國不妨以此為平臺來推動能源和氣候領(lǐng)域的國際合作。
在“拯救四國”這一小多邊機(jī)制下，中美兩國可以在以煤炭產(chǎn)業(yè)鏈、核能及氣候變化為中心的重大能源及環(huán)境議題上進(jìn)行深入的實質(zhì)性合作。中國在幫助俄羅斯提高其低下的能源效率，以及借助俄羅斯改善本國能源安全等領(lǐng)域的合作空間巨大。中歐不但可以在清潔能源技術(shù)及環(huán)境立法方面加強(qiáng)雙方業(yè)已存在的交流合作機(jī)制，歐盟還可以在提高公眾環(huán)保意識方面給中國提供寶貴的經(jīng)驗。
由于國際氣候談判長期陷入僵局，人類社會將2050年前全球氣溫上升幅度控制在2攝氏度的政策窗口正在快速關(guān)閉。在這一國際背景下，中國反倒應(yīng)該進(jìn)一步加大本國節(jié)能減排的力度，因為這種有遠(yuǎn)見、負(fù)責(zé)任的做法是符合中國自身的國家利益的。
鑒于中國一國的力量是無法應(yīng)對全球范圍內(nèi)氣候變化的挑戰(zhàn)，中國政府未來需要進(jìn)一步推動能源與低碳發(fā)展領(lǐng)域的國際合作，而“拯救四國”集團(tuán)對中國而言就是一個非常理想的小多邊機(jī)制。(作者為美國卡內(nèi)基國際和平研究院中國能源與氣候項目主任)
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